胡静怡、陶士贵:我国绿色信贷实践中的误区、困境与纠偏
来源:改革与战略2018年第6期    时间:2018年08月30日    分享:

近年来,我国经济增长与环境问题的矛盾不断 加剧,绿色金融是引导经济社会可持续发展的关键 途径之一。绿色信贷是绿色金融体系的重要组成部 分,指利用信贷手段促进节能减排的一系列政策、制度安排及实践。银行通过实施绿色信贷,在防范 环境风险、履行社会责任的同时,促进贷款企业节 能减排,推动经济与环境效益的统一协调。2007   年《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》 的颁布,标志着我国绿色信贷制度正式建立;2016年,在我国的倡议推动下,绿色金融首次成为G20议程;2017年6月,国家在5省(区)建设绿色金融改革创新试验区,绿色信贷亟须从顶层设计落实到实践层面。回顾绿色信贷的发展历程,虽然取得了一定的进展,但仍然存在成效不足的问题。学者对绿色信贷发展的制约因素的研究,大致可归结为三个方面,一是绿色信贷的制度保障不健全,二是商业银行在环境风险管理方面有所不足,三是受经济 发展方式的制约。对企、政、银三方面作用的客观认识,是绿色信贷良性发展的前提,而对于其基本理念和发展路径进行反思的研究成果尚不多见。绿色信贷存在哪些误区?这些误区如何制约其发展?又该采取怎样的对策摆脱困境?厘清这些问题,对于突破绿色信贷的发展瓶颈具有重要的理论价值和现实意义。

一、现实问题

(一) 绿色信贷的节能减排效应偏低 计算我国各上市银行的节能减排效应,计算公式为:

假定绿色信贷与“两高一剩”贷款在撬动社会的节能减排量或耗能污染量方面具有相同的杠杆作用。若节能减排效应大于1,表示绿色信贷在一定程度上对贷款企业的节能减排发挥了积极作用,数值越高,表示银行绿色信贷实施情况越佳;若数值等于1,表示绿色信贷的环境效益完全被“两高一剩” 贷款抵消;若节能减排效益小于1,表示该银行贷款总体上加剧了环境污染和能源消耗。


如图-1所示,各银行绿色信贷实施情况差距较大。2016年,选取的7家商业银行中,2家银行节能减排效应小于1,指标超过2的仅有3家。这说明,目前我国商业银行“两高一剩”贷款的耗能污染作用在很大程度上抵消了绿色信贷的节能减排效应。考虑到有超过半数的银行选择不披露相关数据,实际情况可能更加堪忧。

图-1  2016 年我国 7 家商业银行绿色信贷节能减排效应情况 

资料来源:绿色信贷余额和“两高一剩”贷款余额来自各银行的企业社会责任 (CSR) 报告,节能减排效应由绿色信贷余额与“两高一剩”贷款余额之比计算。


(二) 商业银行绿色信贷实施过程“形式大于内容”

不少商业银行尚未完整、准确地披露绿色信贷实施状况。一是一些银行根据内部政策披露信息,尚未采用银监会的统计标准,披露“绿色信贷余 额”和“‘两高一剩’贷款余额”。二是数据披露不充分。如表-1所示,这主要体现在“‘两高一剩’贷款余额”指标上。总体来看,近两年股份制商业银行的数据披露最为完整,其次为国有大行和城商行,农商行基本没有披露相关数据。三是信息披露 弹性大。例如,有的银行只公布“绿色信贷的一般风险项目余额”和“‘两高一剩’贷款退出额度”, 银行在是否披露、如何披露上存在相当大的自主选择空间。


表-1  2016 年我国 39 家上市商业银行绿色信贷的信息披露情况

资料来源:根据各银行的企业社会责任 (CSR) 报告的 相关数据整理。


绿色信贷的实际运行效果大打折扣,还表现在商业银行过度宣传绿色信贷的成果,弱化对节能减排这一基本职能的关注。发放绿色信贷是商业银行履行社会责任的体现,通过公开平台的宣传,能够有效提升形象。绿色信贷即使没有达到预期目标,也能发挥“广告效应”。以排污权抵押贷款为例,一部分商业银行在该领域先行先试,并大力宣传这一产品创新,然而,实际情况与宣传内容相距甚远。由于排污权抵押标的金额小,难以满足贷款企业的融资需求,主要抵押品仍然是房产。目前,绿色信贷给商业银行带来的宣传效果在一定程度上超过了实际效益,凸显出现阶段绿色信贷发展的脆弱性。


二、理念与发展误区

对于绿色信贷基本理念的误解与实施路径的误判,是现实问题形成的本源因素。

(一) 企业效益误区

企业效益误区,指的是过分低估绿色信贷的经济效益,认为绿色信贷项目风险高、收益低。绿色信贷具有公益性和外部性的特征,银行收益小于社会收益,这已成为共识。在环保执法较为宽松的条件下,耗能污染企业的盈利能力可观,相比之下,绿色产业企业项目投资周期长,面临更高的研发风险和市场风险。基于以上判断,不涉足绿色信贷似乎成为商业银行的理性选择。

绿色信贷项目的长期贷款与商业银行的中短期存款的期限不匹配问题,已可以通过发行绿色金融债券来解决。事实上,商业银行发放绿色信贷可以实现经济效益,这源于三方面因素。一是绿色环保项目属于国家产业政策支持方向,贷款的安全性和收益性均有一定的保障;二是银行通过支持“两高一剩 ” 企业的节能减排升级改造工程,可积累长期、稳定、低风险的客户群体;三是尽管在短期内切断了高耗能、高污染行业的贷款利润,但银行通过主动退出耗能污染项目的贷款,将在长期内大大降低环境风险带来的收益损失。

目前实际运行状况证明,绿色信贷的盈利性主要体现在其优质的资产质量。根据银监会的统计资料,截至2016年6月底,我国21家主要商业银行的节能环保项目和服务不良贷款率为0.41%,低于同期各项贷款不良率1.35个百分点。兴业银行和江苏银行率先加入赤道原则(The Equator Principles,EPs)。截至2016年末,兴业银行的307笔赤道原则所涉项目总投资为11458.47亿元,不良贷款率不足0.1%。截至2017年4月末,江苏银行绿色信贷不良率仅为0.92‰。当然,实现经济效益,需要基于丰富的环境评估验 、合理的损失分担机制等前提条件。


(二) 政府监管误区 

政府监管误区,指的是片面强调政府部门对于商业银行绿色信贷的监管作用,普遍认为监管力度越大越好。目前我国商业银行绿色信贷具有自愿性与强制性相结合的特征,面对绿色信贷执行不力的现实情况,不少学者主张摒弃自愿性原则,加大监管力度。事实上,应当适度监管,不能将监管手段作为“医治”绿色信贷“发育不良”的“猛药”。

首先,需要重新思考政府监管必要与否。从理论上看,绿色经济具有典型的外部性和公共产品特征,政府的介入十分重要,与其他国家相比,我国政府的政策引导也的确有效提高了绿色经济的直接投资效率(Criscuolo and Menon,2015)。 尽管如此,也不应受制于思维惯性,将以往的成功经验推及信贷领域,主观地将政府监管看作是促进绿色经济发展的“万金油”,更不可将财政政策与监管政策混为一谈。国际上通行的赤道原则将自愿性纳为原则之一,事实证明,采纳赤道原则的银行在企业社会责任方面表现更佳(Scholtens and Dam,2006)。这说明商业银行面对环境风险造成的潜在损失,具有退出违规企业贷款的自我约束动力。另外,公众问责也具有较强的监督约束效应。因此,政府监管并非绿色信贷发展的必然选择。

其次,需要重视政府监管的负面效应。一些学者过度关注监管对于商业银行实施绿色信贷的约束作用,忽略了对绿色金融整体发展的影响。目前银监会对商业银行绿色金融的监管范围局限于表内的绿色信贷,未来相当长的一段时间内,仍难以涵盖表外的债券、基金、租赁等产品,一味加大监管力度将造成非均衡发展,与金融业混业经营的趋势背离,无益于建立绿色金融体系。另外,我国各地区的资源禀赋、产业结构、环境状况差异较大,但监管政策“一刀切”,无论是绿色信贷统计口径,还是相关发展指标,都无法同时契合各地区的市场需求,增加了商业银行落实政策的难度。


(三) 银行定位误区 

银行定位误区具有两个层面的内涵,一是将绿色信贷的重要性绝对化,即认为所有商业银行都应当大力推行绿色信贷;二是将绿色信贷的发展路径单一化,商业银行的市场细分意识薄弱。在相当长的一段时间内,我国对金融与环境的关系缺乏明确的认知。随着可持续发展理念的树立,一些学者提出全面“绿化”金融系统,彻底消除投融资活动对环境造成的负面影响,实际上步入了矫枉过正的误区。全面“绿化”只是理想境况,在没有完全替代产业的情况下,耗能污染企业仍有存在的价值。此外,绿色信贷是“舶来品”,国外相近的概念为“环境金融”(Environmental Finance)。我国学者在早期的研究中,大多通过参考境外银行的运行模式,来构建理论框架和体系,因此提出的方案较为笼统,尚未根据各银行的具体情况分析差异化的发展策略。

事实上,绿色信贷既是普适性业务,又是特色业务。一方面,所有银行都应退出“两高一剩”企业贷款,以限制破坏环境的商业活动;另一方面,没有必要鼓励所有银行都为绿色项目提供信贷资金。绿色信贷只是一种特殊的贷款分类,各银行应当持续专注自身的特色和发展方向。此外,绿色信贷的推行不是一蹴而就的,需要银行对绿色发展理念具有充分的认同感,以及充足的资金、人才、经验储备。而各银行的规模实力、客户群体、专业化程度具有明显的差距,并不是所有银行都具备大力发展绿色信贷的条件,也不是所有银行都能够承受 初期的成本投入。

进一步地,只有细分市场,才能保持特色发展。我国商业银行绿色信贷同质化发展趋势明显,实施路径大同小异。大部分银行在银监会的监管框架下开展业务;也有一部分银行积极寻求国际组织的支持,以浦发银行、北京银行、中信银行为典型代表,合作项目包括国际金融公司的节能减排融资项目(CHUEE)、世界银行的合同能源管理项目(EMC)、法国开发署的绿色中间信贷项目等。目前,我国绝大多数商业银行仍难以完全脱离外界的支持,无法独立探索绿色信贷的创新道路。

 

三、困境解析

如图-2 所示,绿色信贷的理念与发展误区使其陷入发展困境,体现为“理念误区→内在冲突→直接因素→外部表现→强化理念误区”的闭环。


图-2  绿色信贷的困境形成机理

(一) 绿色信贷的内在冲突

1.产品创新与制度缺位的矛盾。传统贷款产品和模式难以满足绿色信贷的贷款需求,商业银行为达到监管标准,积极创新绿色信贷产品,但遭遇相关制度不健全的瓶颈。以环境权益担保融资模式为例,目前碳金融和排污权都处于试点阶段,尚未得到各政府部门的充分认可和支持,一级市场和二级市场均不成熟,资产流动性低,无法达到商业银行对担保资产的基本要求;且贷款逾期或违约后的担保物冻结、起诉、拍卖,缺乏统一的制度与明确的流程,实际上提高了商业银行发放贷款的隐性担保风险。

2.市场定位与政策执行的矛盾。商业银行的同质化发展和对政府监管的过度重视,给银行实行绿色信贷施加了强制力与约束力。商业银行以获取利润为目标,需要立足市场需求、融入市场竞争,上市银行更是必须公开披露信息,这与执行国家政策的职责相冲突。银行响应绿色信贷政策所蒙受的利润损失,极少得到政府补贴。此外,绿色信贷作为社会责任的一部分,所具有的“品牌效应”原本可以提升政策执行动力,而银行“一窝蜂”的行为,虽然在短期内促使绿色信贷取得显著成效,但将导致品牌效应随着时间的推移逐渐下降,对银行缺乏 持久的激励作用(戴叙贤,2013)。

3.资金供给与需求的矛盾。一是监管政策具有“一刀切”的缺陷,加上所有银行都需要履行社会责任的固有观念,导致银行间竞争激烈。在实际操作中,被纳入绿色信贷范围的项目非常有限,银行所青睐的龙头企业更加稀缺,中小型项目的融资需求难以得到满足。二是环保部门的“禁贷”灰名单实际上切断了重度耗能污染企业的银行贷款融资渠道。如江苏地区对企业实行环保信用“五色”评级,将企业的环保守信情况由优到差分为五个级别,一些环境违法名单中的企业迫切需要设备升级,大多数银行为了规避监管风险,选择完全不介入此类企业,使得绿色信贷促进节能减排的效果仅停留在浅层。三是监管范围局限于绿色信贷,抑制了商业银行涉足基金、债券、资产管理等绿色金融表外业务的主动性,难以满足多元化的市场融资需求。


(二) 现实问题的直接因素 

一方面,“企业效益误区”催生商业银行对绿色项目的“惜贷”“慎贷”心理,加之产品创新与政策执行的现实困难,商业银行开展绿色信贷的内生动力不足,仅将绿色信贷实施情况控制在监管的“及格线”上;另一方面,资源配置低效率,具体体现 在绿色信贷“龙头企业争相抢,中小企业没人要”、 过度向轻度耗能污染项目倾斜以及信贷工具“一家独大”的三个特征,中小型绿色项目、重度耗能污 染企业及非信贷类绿色金融存在较大的融资缺口。节能减排效应不明显、商业银行实施过程“形式大于内容”等现实问题作为困境的外部表现,是以上多种因素交织作用的结果。


(三) 反馈强化与困境

商业银行绿色信贷执行不力的现实境况“印证”了“绿色项目风险高、收益低”的观念,同时易被解读为银行“自觉性”弱,需要加大监管力度。此外,我国银行业普遍对绿色信贷积极性不高的实际情况,与兴业银行、江苏银行等金融机构在 这一领域的成功案例形成鲜明对比,自然造成了“树典型”“立标杆”式的发展思路。因此,现实问题对理念与发展误区具有正反馈强化的作用,使得我国绿色信贷陷入恶性循环的困境。

 

四、路径纠偏

(一) 转换政策思路 

政策指向由单方面加强监管,转为促进监管力度与补贴程度相协调匹配。监管应适应绿色信贷的市场融资需求。一是根据环境保护和产业发展情况,动态更新绿色信贷的统计口径,鼓励地方监管层因地制宜制定绿色信贷产业支持名录;二是规范并强化商业银行的环境信息披露;三是鼓励银行试点非信贷类绿色金融工具。补贴方面,多渠道给予资金支持。财政上贴息,并设立专项保障基金;货币政策上施行“绿色量化宽松”,促进资金定向定点流向生态友好项目。


(二) 转变银行职能 

首先,引导商业银行职能分工。强化银行退出“两高一剩”行业贷款的责任履行,重点扶持兴业银行、江苏银行等有相关实践经验的银行开展绿色信贷。其次,由政府出资成立绿色金融政策性银行,聚集资金、专业人才与积累管理经验,实现绿色信贷集约化发展,减少商业银行的履职压力。政策性银行的职能包括:为绿色项目提供利率下浮的信贷资金,为绿色信贷提供风险、损失分担,为商业银行提供环境风险管理培训服务,为企业提供节能减排咨询服务等。


(三) 转移制度重心 

将重心由绿色信贷的内部制度建设转为外部环境保障。鼓励环境权益抵质押融资,建立健全相关创新型担保产品的法律规制,在全国范围内建立碳交易市场,盘活排污权、用能权、水权的二级市场,激发交易活力。此外,完善信息互联机制,解决信息不对称的问题。成立绿色评级机构,建立统一的绿色信息征信平台,详细公示企业的节能环保信息。鼓励金融机构开展各区域及各行业的环境压力测试,为贷款中的环境评级及风险识别提供技术支持。


(四) 动员社会各方面力量参与,形成电商精准扶贫的大扶贫格局

电商精准扶贫是一项系统工程,民族贫困地区脱贫攻坚,需要进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发,建立和完善社会扶贫激励体系,落实优惠政策,充分释放社会扶贫潜力。一是各级政府加强扶持引导,出台支持鼓励政策,专项扶贫资金支持和鼓励电商参与农村扶贫工作,对参与农村扶贫工 作的农村电商给予一定补贴和优惠;二是规范电商准入制度,监督电商规范经营,提升电商精准扶贫赋能作用,提高扶贫绩效;三进一步动员社会各方面力量参与电商精准扶贫,营造社会扶贫浓厚氛围。创新宣传方式,正确引导社会舆论,向城市居民推广通过消费贫困户农副产品来参与消费扶贫公益行为,拓展社会参与电商精准扶贫的渠道,提升社会扶贫资源配置与使用效率。整合多方资源,动员社会各方面力量参与,形成电商精准扶贫的大扶贫格局。